一、县域智慧城市、县域数字化

在我国，县域从行政区域分布和经济发展上来说都占有重要地位。2019年，我国县域人口占全国总人口的比重接近60%，而地区生产总值仅占35%（赛迪顾问《2020中国县域经济百强研究》）。

2020年以来，国家层面出台一系列政策，从智慧县城细分市场、云网基础、“三融五跨”等维度牵引县域智慧城市建设发展。其中2020年5月，国家发改委印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，指出高水平打造“智慧县域”新形象,有序推进智慧城管、智慧交通、智慧公共安全、智慧社区、智慧生态等重点场景建设；2022年1月，工信部、发改委等多部委联合印发《促进云网融合加快中小城市信息基础设施建设》，明确提出加快完善中小城市网络基础设施，夯实县域新基建底座；2022年5月，国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确“建设新型基础设施，发展智慧县城”，推行县域运行一网统管、政务服务一网通办、公共服务一网通享。

（一）县域数字化发展面临的三大主要形势

在全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的背景下，数字技术加速向县域下沉，县域数字化发展主要面临三大形势。

1.新型城镇化建设促进县域基础设施智能化水平提升

新型城镇化建设要求加快建设现代化城市，打造新型智慧城市，为县域推进基础设施智能化升级，建设“城市数据大脑”等数字化智慧化管理平台，提升数字化运行管理能力带来重要机遇。

2.全国统一大市场建设有利于数字要素向县域下沉

相对于自然资源、地理区位等传统要素，数据要素更易跨时空流通，在全国统一大市场建设背景下，全国统一的技术和数据市场加快构建，县域获取和利用数据要素的渠道、方式更加便利，有利于县域更加充分发挥数据和信息等生产要素在县域治理体系中的作用。

3.乡村振兴战略为提高县域城乡数字化治理夯实基础

随着乡村振兴战略的持续推进，物联网、地理信息、智能设备等现代信息技术与农村生产生活的全面深度融合，乡村信息化、数字化基础进一步夯实，为推进县域城乡数字化融合发展，提升县域城乡数字化治理能力，重塑城乡关系，奠定重要基础。

（二）数字政府、城市智慧建设存在的问题

当前尽管国内智慧城市相关的各级政策文件层出不穷，各地建设也是热情高涨。但不可否认，我国智慧城市建设整体水平仍处于深化发展阶段，大部分城市仍然缺乏明确的目标定位和科学的规划措施，在实际建设过程中出现“文件驱动型”“项目带动型”“复制粘贴型”“盆景展示型”等典型问题：

1.“文件驱动型”：统筹机制不健全

部分城市或地区在推动智慧城市建设时目标宏伟、热情高涨，主要特点是“发文件、讲故事、做宣传”。但在实际落地过程中，重概念、轻行动，靠文件来落实文件，缺乏可操作的总体规划和有成效的方法措施；同时不碰“硬骨头”，难成“真功夫”。其根本原因在于统筹机制不健全。

2.“项目带动型”：产业发展思路不清晰

部分城市或地区推动智慧城市建设依靠“给项目、落企业、赚税收”，但项目配置豪华，脱离需求实际；产业贪大求全，缺乏统筹规划和整体布局，导致后续建设乏力、投入产出率低。其根本原因在于产业发展思路不够清晰。

3.“粘贴复制型”：场景应用不创新

没有充分考虑人的多元需求特征，感知人的需求，聚焦社会民生和市场发展痛点、堵点等“小切口”，探索实现场景大应用、部门大协同、制度大创新、成果大共享。缺乏国内领先、特色鲜明的重大智慧应用，服务能力和水平有不足。其根本原因在于场景应用不够创新。

4.“盆景展示型”：运营理念不持续

最普遍的一种推动智慧城市建设的做法是“建大屏、做展示、接系统”，短期内形成可“参观”、可“上报”的素材。但由于缺乏对真实需求的判断，导致“盆景”只可远观，实战应用效果差、绩效不够显著。其根本原因在于缺乏长效运营理念。

（三）县域智慧城市建设思路分析

综上可知，县域智慧城市相对新建城区、城市群和大型城市而言，定制性和灵活性更强，因此不应盲目套用大中型城市的标准化模板，要因地制宜走差异化道路。因此从发展重点、短板攻克和价值创造三个维度，对县域智慧城市建设提出推进建议。

1.发展重点方面

要结合当地资源禀赋优势，找准区县级城市在省市及国家层面的定位，深度对接省市智慧城市总体布局，发挥区县土地价格低、生态环境好、资源有特色等优势，杜绝“大而全”的建设模式，在“小而精”上下功夫，打造特色标杆。

2.短板攻克方面

县域智慧城市建设普遍存在财政实力不强、新基建基础薄弱、本地数据沉淀少、人才及能力缺失、业务压力大等问题，因此应正视短板，寻求破局。应充分调动社会资本参与县域智慧城市建设的积极性。加快网络、数据中心、安全、指挥中心等的建设。集约建设本地块数据中心/边缘计算节点、大数据平台及刚需业务，满足本地数据汇聚、使用要求，逐渐形成数据积累。加快统筹建设模式落地，组建本地运营公司，汇聚本地生态企业，通过智慧城市建设运营培养相关能力。加快梳理本地业务流程、组织机制保障，以智能化场景满足本地需求，以急用先行原则进行分阶段建设。

3.价值创造方面

应充分遵循乡村振兴的政策背景，注重数字乡村和县域智慧城市衔接，做到城域与村域统筹，让数字化成为城乡经济发展新的增长点。数字乡村的发展方向可分为农业型、文化旅游型和资源型三类。针对农业型，应抓住农业“工厂化”“园区化”发展机遇，逐步形成产供销协同的农业数字生态链，为县域智慧农业的发展奠定基础，开启县域数字经济新引擎；针对文化旅游型，应唤醒乡村文化基因，充分发挥其与城市衔接紧密的优势，通过综合运用互联网、物联网、大数据等技术，打破农村与城市的壁垒；针对资源型，应在数字化的加持下，逐步释放县域生态价值，将绿水青山蕴含的生态产品完成价值转化，让数字化的绿水青山，成为真材实料的“金山银山”。

二、智慧城市建设传统模式

智慧城市建设是一项复杂的系统工程，具有自顶向下、跨部门、跨行业、跨平台、跨层级等特点。参与主体具有多元化特征，通常包括政府、企事业单位和广大社会公众等。为此，一般城市管理者会设置一个运营主体，负责智慧城市的运营，其运营的内容包括云、平台、数据、应用系统等内容。

智慧城市运营主体与城市信息资源的运营管理和信息资源的载体属性密切相关，例如，公共服务类产品由政府提供，而其他类服务则可以根据服务属性确定由政府或企业提供，通过市场运作，引进社会的力量进行经营。因此，在充分发挥各自优势，遵循政府主导、市场主导以及政企合作的基本思路上，通用模式主要有以下几类：

（一）政府主导建设运营

政府管理类项目、公共基础类项目、纯公益型项目等不适宜市场化或者明确缺乏商业模式项目，一般由政府主导建设和运营。在投资模式上可选择财政一次性支付、分期购买赎回等方式；在运营维护上，针对政府运营维护能力不足的情况，一般引入专业运营维护维服务机构，按照政府授权，开展运维服务。此种模式下新型智慧城市建设及运营资金完全来自于政府财政预算：信息化预算资金或者信息化专项资金。

（二）政企合作建设运营

针对公共服务类、半公益型的准经营性项目，一般由政府与企业合作建设和运营，政府和企业确定建设运营分工和职责，政府重点负责顶层设计、招募合作企业、对具有公共属性服务直接提供资金支持，或通过特许经营方式，许可企业开展市场化增值服务为基本公共服务提供补贴，开展政企合作建设运营。

（三）市场主导建设运营

具有明确市场价值的项目，一般由市场主导，政府通过产业政策、财政政策做好统筹引导和布局，由企业自主开展智慧城市项目建设，政府主要侧重于做好市场监管，创造良好的市场环境和市场秩序，出台政策鼓励商业模式创新，引入社会资源投资建设和运营，充分发挥市场配置资源的主导作用。

三、政企合作模式的创新

为引入具有先进技术和管理经验的社会力量，共同进行城市信息化基础设施建设、培育智慧产业，推动产业结构和创新能力优化发展，培育本地运营、维护的产业能力，我们看到三种创新的运营模式在部分新型智慧城市建设中被应用。

（一）项目换产业模式

通过聚焦城市发展的产业，以设置项目的范式，吸引产业来本地投资，发展壮大产业的方式。例如，将智慧旅游、大数据平台、IOC 等关联项目组合打包，形成有影响力和规模效应的产业工程。可通过引进制造型企业，承接此总包项目，政府购买服务向此公司按年支付费用。引进平台公司需要本地化运营，招聘本地化人才，通过与国内外知名企业合作获得持续的培训，提升本地人才人力结构，及引进公司本地化技术能力，带动产业与经济的协同发展。

（二）资源换资本模式

引入产业生态开发商投资，由知名技术骨干企业提供“智慧城市”项目解决方案的设计、实施，并对运维提供技术支撑，保障产业生态开发实施的效果，地方政府可以土地、文化、品牌、旅游资源等作为资本，联合智慧城市运营商、土地开发商、旅游开发商等资源开发性企业，盘活智慧城市的资金来源，支撑智慧产业生态扎根、发展，构建良性的、可持续的产业生态体系。

（三）本地国有资本控股企业的孵化模式

由政府成立本地化国资控股公司，负责“智慧城市”的投资、建设、开发、运营、维护。吸引外部知名技术骨干企业，培育本地信息化人才，形成信息化专项服务领域核心能力在本地的孵化、成长和成熟，并承担“智慧城市”建设与运维的任务。（文：亮见数字智慧城市）